税改这几年:成果、阻力和新挑战

前不久,中央经济工作会议在北京召开。在确定明年重点工作时,会议再次强调,要“深化财税体制改革”。

深化财税体制改革不是一个新提法,在最近几年的政府工作报告中从未缺席。实际上,早在2014年,中央就审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。

按照改革时间表,要在2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。如今,距离首次提出改革目标已经五年,距离改革最后期限仅余一年。

成果

在《方案》中,重点推进三个方面的改革:一是建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度;二是建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系;三是建立事权和支出责任相适应的财政制度。

这三个方面的改革难度层层递进,改革进度前后不一。根据官方表述,其中预算管理制度改革取得决定性进展,税收制度改革进展明显,财政体制改革稳步推进。

预算管理制度改革最主要的成果之一便是《新预算法》的出台。就在《方案》通过两个月后,全国人大审议通过了新预算法。这部法律酝酿十年,历经四次审议,被称为“经济宪法”。

新预算法取得了一系列重大突破:完善了政府预算体系,取消财政预算外资金,将所有财政收支全部纳入政府预算并接受人大审查监督;新法改进了预算控制方式,更好地适应经济形势发展变化和财政宏观调控,使“看得见的手”更加有效,以熨平经济运行周期;新法硬化了预算约束,严控各级政府、各部门的机关运行经费以及楼堂会所建设,强调不得随意开财政收支的口子。

此外,《新预算法》还对地方政府债务管理、完善转移支付制度做出了具体规定。

可以说,这部法律系统地总结了多年以来财政改革的历史经验,从顶层设计为今后的财税体制改革搭建了整体框架,并以法律的形式固定下来。

税收制度改革则主要围绕增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税以及个人所得税这几个税种展开。除了房地产税推进缓慢,其余税种的改革都初见成效。

增值税方面,2016年5月,我国全面推开营业税改征增值税,将建筑业、房地产业等全部纳入增值税征收范围。2017年增值税税率四档减三档,取消13%这一档税率,简化了征收计算。2018年,两档主要税率分别下调至16%、10%,在今年的两会上,总理宣布再次下调税率,进一步减轻了企业税负。

个税方面,初步建立了综合征收与分类征收相结合的个税体制。在此之前,部分专家学者都曾对制度的可操作性提出质疑,认为实行综合征收操作难度系数高、不易开展,但是此次个税改革再一次证明:所谓的操作层面的技术问题从来都不是问题,非不能也,是不为也。

通过一系列的税制改革,进一步优化了税制结构,稳定了宏观税负,筹集财政收入、调节分配的目标基本实现。

阻力

没有哪一次改革是轻轻松松、一蹴而就,期间必然伴随着各种各样的阻力和博弈。船到中流浪更急,深化财税体制改革已进入深水区,很多改革都是难啃的硬骨头,部分改革涉及多方利益调整,难度更大,阻力更强。

为了推动此次改革,楼继伟曾组织编写《深化财税体制改革》一书。不过略微尴尬的是,两位副主编,也是时任财政部副部长的张少春和王保安先后因为腐败问题而接受调查。

改革的阻力之一来自部门利益之间的角力。对于部分重点支出,一些部门采取与财政收支增幅或者生产总值挂钩的方式,按照一定的比例切块安排预算。在实际执行过程中,或者进一步根据具体工作重新分配资金,形成财政资金的二次分配;或者压根未将财政预算细化至具体项目,造成“钱等项目”的诸多问题,使得财政资金大量闲置浪费。

这些挂钩的规定在特定的历史阶段曾经起到了一定作用,但是随着经济社会发展,越来越展现其僵化的一面:这些做法影响了财政的公平属性,容易引发部门之间的攀比,在部分领域甚至出现了财政投入与事业发展严重不匹配的现象。

改革的阻力之二来自政府与市场边界之间的冲突。为了争夺有限的企业资源,各地纷纷出台优惠的税收优惠措施,谁能付出更高的代价,谁就能在招商引资中占据有利位置。

2014年底,作为深化财税体制改革的配套内容,国务院印发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,全面清理各地区自行制定的的税收、非税收入以及与企业缴纳税收挂钩的财政支出优惠政策。

遗憾的是,这项政策在后来的执行过程中遭遇滑铁卢,引起了一些地区和部门的反对。文件出台五个月之后,国务院便再次发文,暂停此项税收等优惠政策专项清理工作。各个地区五花八门的税收优惠政策再次抬头,遍地开花。

改革的阻力之三来自中央与地方政府之间的分歧。以迟迟未能推出的房地产税为例,房地产税设计初衷之一就是要理顺中央和地方的财政收入关系。通过健全地方税收体系,为地方政府培育稳定财源税源,以逐渐取代日渐枯竭的传统土地财政。

但是将房地产税确定为地方税还是地方、中央共享税,以及中央政府如何通过房地产税的征收调控地方经济?对此,中央和地方政府各有打算,短时间内各方难以达成一致。而这也成为房地产税屡次难产的原因之一。

房地产税改革其实可以引申出另外一个话题,那就是中央和地方政府财权事权的划分。财权是下放还是上移?事权是分权还是集权?如何清晰界定各级政府的支出责任?如何既能调动地方政府的积极性同时保证中央的政令畅通?如果在这些问题上不能消除分歧,改革将陷入无休止的争论之中。

新挑战

阻力仍在,深化改革现在又面临各种新的挑战。

国外方面自不必说。国际形势波诡云谲,世界经济整体都面临着下行压力。尤其是在存量竞争的格局下,各经济体之间搏杀更为激烈,一个稳定温和的外部环境似与我们渐行渐远。

国内方面同样面临挑战。一方面来自我们所处的特殊发展阶段。目前,我国经济社会发展正处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段,产业新旧动能转换,经济爬坡过坎。

财税体制改革是一项系统性改革,牵一发而动全身。如何平衡局部与整体、眼前与长远、稳定与发展,无疑对正在开展的财税改革提出了更高的要求:既要坚定不移的推动改革,努力建立现代财政体制,又要与目前的经济社会环境相适应,尽可能减少对经济运行产生的扰动。

另一方面来自自身的财政收支压力。2019年1月至11月,全国一般公共预算收入178967亿元,同比增长3.8%,但是在此期间,全国一般公共预算支出高达206463亿元,增长7.7%,财政收入增长远远落后于支出增长。而在刚刚结束的中央经济工作会议上,首次在此类公报中出现财政支出“保基本、保运转、保民生”的表述,财政收支压力可见一斑。

收入端,国家减税降费力度越来越大。今年以来,国家先后启动个人所得税改革、小微企业普惠性减税等措施。国家税务总局最新数据显示,今年前三季度,全国累计新增减税降费17834亿元,预计全年累计减税降费达2.3万亿元。

支出端,卫生、社保等民生等刚性支出有增无减,除此之外,对于重大项目、重点工程还要持续加大资金保障。经济形势越困难,财政政策应该越积极、越有力。

增减之间,紧缩的是各级政府的钱袋子。财税体制改革不是过家家,利益的调整、权责的划分甚至改革过程中的试错成本,都需要付出实实在在的真金白银。面临严峻的财政压力,考验的是改革者的谋略与智慧。

行百里者半九十。深化财税体制改革,不应该只是原有基础上的修修补补,而应该是一场适应社会主义市场经济的深刻变革,唯有捐弃利益之争,打破部门利益、地方利益的藩篱,才能确保各项改革稳步推进。

改革没有完成时,深化财税体制改革依然任重而道远。

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